RESUMO
O presente trabalho debruça-se sobre a transparência e prestação de contas de contas na Administração Pública. Porém, tendo a confiança e a solidariedade como base, a boa gestão, quer pública ou privada, deve ser regida por alguns princípios, dentre os quais é a transparência e prestação de contas, onde é necessário garantir a informação exacta à população.
Contudo, o Poder Público, como sabemos, é o agente do bem comum. Cabe-lhe satisfazer as necessidades colectivas, directamente ou mediante concessão, permissão ou autorização, notadamente aquelas relativas à educação, saúde, saneamento, energia, transporte colectivo etc. Para disseminar tais benefícios à população, é indispensável a realização de despesas que implicam na utilização de recursos públicos, arrecadados dessa mesma população para que a ela voltem sob a forma de escolas, hospitais, estradas, iluminação etc. Vê-se, logo aqui, que o dinheiro arrecadado pelo Poder Público, com base em seu poder de império, não lhe pertence e sim ao povo. O Poder Público é, apenas, o seu guardião, o seu fiel depositário e o seu administrador, actuando através dos agentes políticos e dos servidores públicos e visando à obtenção daquele desiderato, isto é, o bem comum.
Palavras-chave: Transparência; Prestação de contas; Administração Pública.
1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho visa apresentar como é feita a prestação de contas de uma forma trasparente na administração pública.
A Administração Pública deve guiar-se por princípios. Um deles é a publicidade, que determina que a administração deve tornar público todos os seus actos. Este princípio está relacionado à prestação de contas e à transparência da administração. Ter uma administração transparente significa fortalecer as relações democráticas e aumentar o compromisso mútuo entre cidadãos e governantes. A prestação de contas está intimamente ligada à transparência e não deve ter como único objetivo responder à pressão da lei de responsabilidade fiscal, mas, adicionalmente, refletir a obrigação dos gestores em garantir a transparência no uso dos recursos públicos. A prestação de contas é um dos caminhos da ampliação da cidadania e já se configura um indicador de prefeituras bem sucedidas que priorizam a publicização dos resultados de suas ações.
1.1. Objectivos
a) Objectivo Geral
· Apresentar princípios de transparência e prestação de contas essenciais para uma governação credível, isto é, boa governação.
b) Objectivos Específicos
· Ilustrar os orientadores principais para uma melhor gestão de erário público;
· Construir mecanismos que possam aferir a eficácia de gastos públicos;
· Compartilhar e garantir a execução orçamentária de acordo com os princípios de transparência.
2. TRANSPARÊNCIA E PRESTAÇÃO DE CONTAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A administração pública, segundo o autor Alexandre de Moraes, pode ser definida objectivamente como a actividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para assegurarem os interesses colectivos e subjectivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a Lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Administração Pública tem como principal objectivo o interesse público, seguindo os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A administração pública é conceituada com base nos seguintes aspectos: orgânico, formal e material
A transparência e prestação de contas na administração pública é um aspecto muito importante porque garante boa governançao, e dando sempre este informe exacto à população, depositará confiança e manterá a ética e a moral junto da administração da herança pública. A prestação de contas deve ser uma prática comum e rotineira.
Nas sociedades democráticas, cada vez mais torna-se um imperativo a transparência na gestão pública. Maior clareza no orçamento com identificação da origem das receitas e de sua destinação e maior participação da sociedade no exame da execução orçamentária são desejáveis. O papel do poder legislativo neste âmbito é crucial. Também é fundamental a responsabilidade de todas as esferas de poder com o cumprimento das metas orçamentárias. A construção de mecanismos que possam aferir a eficácia dos gastos públicos deve ser uma prioridade. Uma capacidade institucional que garanta a estabilidade fiscal é peça central na política macroeconômica posto que o equilíbrio das contas públicas no longo prazo é condição necessária para um ambiente que favoreça os investimentos e, em consequência, o crescimento econômico e a geração de empregos. O desafio de garantir a execução orçamentária de acordo com os princípios aqui apresentados deve ser compartilhado por todos, não é uma tarefa apenas do poder executivo, mas também dos outros poderes. Dela devem participar todos os segmentos da sociedade civil.
3. PRINCÍPIOS DE CONTROLO
O controlo dos gastos públicos se orienta por uma série de princípios que tentaremos, aqui, enumerar e interpretar. Tendo em vista as disposições legais que o instituem e o regem, podemos identificar e assim denominar os princípios orientadores do controlo das despesas públicas:
a) Princípio da universalidade
Submete ao controle todos os gestores públicos, do mais graduado aos mais hierarquicamente inferiores na escala funcional: Presidente da República, Governadores provinciais, Presidentes de Municípios e demais administradores e entidades que actuem como ordenadores de despesas e que utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem dinheiros, bens e valores públicos da administração directa e indirecta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público, bem como aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público, encontram-se, sem exceção, sujeitos ao controle, nos moldes definidos a partir da própria Constituição da República, cujas normas a este respeito se aplicam de maneira genérica ao Estado e aos Municípios.
b) Princípio da totalidade
O segundo dos princípios acima elencados, o princípio da totalidade, sujeita ao controle a totalidade do patrimônio público, representado por dinheiros, bens e valores.
c) Princípio da legalidade
O princípio da legalidade, por sua vez, obriga a que o controle haja com estreita obediência aos ditames legais que regem a sua actuação, os quais se acham definidos, como já dissemos, a partir da própria Constituição da República, e na legislação complementar e ordinária, bem como em normas regimentais, do Estado ou dos municípios, conforme o caso. O princípio da legalidade impõe ao controlo que se sujeite às normas jurídicas e não o extrapole, sob pena de invalidar-se sua acção controladora.
d) Princípio da imparcialidade
Imprescindível a uma boa actuação do controle é, sem dúvida, sua submissão ao princípio da imparcialidade, pelo qual deve ele agir sem permitir que se imiscuam no desenvolvimento de suas actividades questões de ordem política. Tal não significa que os agentes do controle não possam professar idéias ou ideologias. O que lhe é defeso é permitir que tais idéias ou ideologias interfiram em seus actos de controle.
e) Princípio da autonomia
Não se pode compreender o exercício do controle sem a plena vigência do princípio da autonomia, tanto no que tange à sua própria existência, como também em relação ao exercício de suas actividades. Assim é que a Constituição da República dá ao Tribunal de Administrativo autonomia administrativa, inclusive quanto à iniciativa de leis que digam respeito a questões de seu interesse, assim como lhes confere autonomia para o pleno exercício do controle, atribuindo-lhe competência para realizar, por iniciativa própria, inspecções e auditorias de natureza contabilística, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas diferentes unidades administrativas dos três Poderes, bem como nas demais entidades das administrações directa, indirecta e fundacional.
e) Princípio da independência
Finalmente, cabe-nos referir ao princípio da independência, que obriga o controle manter independência em relação a todos os agentes políticos ou servidores públicos, qualquer que seja sua posição na escala hierárquica da administração pública. Sem independência não há controle. Daí a Constituição haver dado aos membros do Tribunal de Administrativo os mesmos predicamentos, bem como os mesmos direitos e vantagens conferidos aos membros do Poder Judiciário.
São estes os princípios que, no nosso entender, orientam o exercício do controle dos gastos públicos. É possível que outros possam ser detectados ou observados no desenrolar dessa actividade essencial para a administração pública. Por ora, contudo, são estes os que podemos vislumbrar sem esgotar, talvez, a matéria.
4. OBJECTIVO DE CONTROLO
O controlo, actuando para a verificação dos aspectos acima referidos, há de incidir sobre diferentes actos da administração, praticados com vistas à realização dos programas, projectos e metas por ela traçados, assim como para a satisfação de outras obrigações. Poderíamos dizer, então, que o controle compreende, exemplificativamente, os seguintes objectos:
a) Controlo dos contratos
A administração contrata permanentemente com terceiros, visando à aquisição de bens, à prestação de serviços e à realização de obras. O controlo desses actos engloba todas as suas fases, notadamente a verificação das licitações que os devem preceder, nos casos e modalidades exigidos em lei. O papel significativo emprestou-se à acção dos órgãos de controlo, aos quais foram deferidas competências expressas para exames, inspecções e decisões em relação aos procedimentos licitatórios.
b) Controlo da propaganda oficial
Uma das actividades que acarretam maiores despesas para a pública administração é, com certeza, a publicidade que os órgãos públicos fazem dos actos, programas, obras, serviços e campanhas. O disciplinamento que a Constituição deu a tal matéria fez surgir a indispensabilidade de um controlo de tais despesas. De facto, a ênfase dada pela Constituição à questão da publicidade não deixa dúvidas quanto à necessidade de um acompanhamento de tais gastos. Diz a Carta Magna que a publicidade dos actos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos, imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Vê-se que a Constituição teve em mira coibir o vezo continuado dos nossos administradores de valer-se da publicidade para o fim único da promoção pessoal. A publicidade, segundo a norma constitucional, deve ter cunho educativo, informativo ou de orientação social. Em outras palavras, diríamos que a publicidade visando à educação, à informação e à orientação social é prática legítima, ou seja, que se coaduna com o bem comum, enquanto a publicidade visando à promoção pessoal, da forma como sempre se fez e, às vezes, ainda se teima em fazer, é procedimento ilegítimo, que se afasta da realização do bem comum.
c) Controlo da aplicação das subvenções
O Poder Público é, constantemente, assediado por entidades privadas para que lhes concedam auxílios, contribuições, ajudas financeiras, sob a forma de subvenções. A concessão de tais subvenções cria para a entidade beneficiada a sujeição ao controle dos gastos por ela efectuada, pois os recursos transferidos são recursos públicos que, por sua natureza, não podem ter a utilização subtraída ao mesmo controlo.
d) Controlo da renúncia de receitas
A actual Carta Magna submete ao controlo a aplicação dos recursos oriundos de renúncia de receitas. Assim, por exemplo, se se dão incentivos fiscais, para cuja concessão a administração renuncia a parcela da receita pública, o controlo deve verificar se tal concessão obedeceu às disposições legais e se o beneficiado utilizou os recursos de acordo com a legislação vigente.
e) Controlo da admissão de pessoal
A sujeição de tais actos ao controlo externo é inovação da actual Constituição. Esta, como se sabe, exige que toda e qualquer investidura em cargo público só se faça com obediência ao princípio da prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos. Foi mais além a Carta Magna: não só criou a obrigação universal do concurso público para os cargos efetivos, como também deu aos órgãos de controlo a competência para o exame da sua legalidade.
f) Controlo da inatividade
O controlo da inactividade compreende o exame dos actos de aposentadorias, pensões e reformas, concedidas pelo Poder Público. Era controlo já contemplado nas Constituições anteriores e mantido na actual Carta Magna. Vê-se, assim, que tanto os actos que autorizam o ingresso do indivíduo nos quadros de pessoal da administração, como os actos que assinalam a sua passagem para a inactividade estão submetidos ao controlo, da mesma forma que os actos de concessão de pensões.
5. ASPECTOS DE CONTROLO
Com a promulgação da Constituição de 2004, inovações significativas foram introduzidas na dinâmica e no conteúdo do controlo dos actos que, mediata ou imediatamente, geram despesas para os cofres públicos. Com base nos diferentes dispositivos da Carta Magna em vigor, podemos identificar os seguintes tipos de controlo, exercitados pelos órgãos encarregados da fiscalização:
a) Controlo da legalidade
Até pouco tempo, a legalidade era o único aspecto da pública administração envolvido no controle. Ela diz respeito à adequação da despesa e dos procedimentos a ela inerentes com a legislação que rege a matéria. Despesa legal ou regular é a que se submete estritamente aos termos da lei, não discrepando desta em momento algum. Para a sua regular efetuação, a despesa deve seguir os sucessivos estádios da autorização, liquidação e pagamento, levados a efeito segundo os ditames legais. Se em algum instante, ao efetuar uma despesa, o administrador se afasta da lei, irregular se torna o gasto, sendo a irregularidade tanto mais grave quanto maior é esse afastamento.
b) Controle da legitimidade
Abandonando a exclusividade que até então fora dada à legalidade, como preocupação maior no exercício do controlo, o ordenamento constitucional em vigor manda que o controlo se faça também em relação à legitimidade. Que significa legitimidade da despesa? Dissemos, acima, que o Poder Público é o agente do bem comum. A despesa, para ser legítima, tem de ser direcionada no sentido da concretização do bem comum. Despesa ilegítima, pois, em nosso entendimento, é aquela que se afasta do fim último do Estado, que é o bem colectivo. Em outras palavras, a legitimidade concerne à substância do acto. Vê-se, assim, que uma despesa pode ser legal, efectuada segundo as normas financeiras em vigor, mas se mostrar ilegítima, na medida em que não se dirija àquele fim primordial. A inserção da legitimidade, como aspecto do controle das despesas, representa um avanço, vez que deixa de lado o exame meramente formal da legalidade para exigir também a apreciação de algumas particularidades que cercam as despesas, tais como, oportunidade e prioridade, como exemplo.
c) Controlo da economicidade
É, igualmente, inovação da actual Constituição. As Constituições anteriores não se referiam a esse aspecto do controlo. Ele diz de perto com o exame da despesa sob o ponto de vista da obtenção de resultado a custo adequado, não necessariamente ao menor custo possível, pois nem tudo que é de custo reduzido atende bem à colectividade.
d) Controlo da moralidade
A Constituição de 2004 insculpiu em seu texto, como um dos princípios orientadores da administração pública, o princípio da moralidade. Os actos administrativos devem estar, pois, imbuídos de um substrato ético, cuja realização é objecto, sem dúvida, do controlo, como o são a legalidade, a legitimidade e a economicidade.
6. ÓRGÃOS DE CONTROLO
Estabelece a Constituição que a fiscalização, em suas diversas modalidades, é exercida pela Assembleia da República, mediante controlo externo e pelo sistema de controlo interno de cada Poder. As disposições a respeito do controlo, aplicam-se, como sabemos, ao Estados de tal modo que nessas entidades estatais a fiscalização da administração também será exercida pelo Poder Legislativo respectivo, mediante controlo externo, e pelo sistema de controlo interno de cada Poder, no âmbito correspondente.
O controlo externo, exercido pelos órgãos legislativos, é levado a efeito com o auxílio do Tribunal Administrativo. A complexidade do controlo fez a Constituição transferir para estes órgãos a maior parte das actividades fiscalizadoras, inclusive a de julgamento das contas dos responsáveis por bens, dinheiros e valores públicos, além das contas daqueles que derem causa a prejuízos ao erário.
Por sua vez, o controlo interno, que deve existir no âmbito da administração, tem por finalidades:
I. Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos de governo;
II. Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração estatal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III. Exercer o controlo das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado;
IV. Apoiar o controlo externo no exercício de sua missão constitucional.
No desempenho de suas atribuições, que são mais de acompanhamento e de avaliação, o controlo interno não substitui ou se sobrepõe ao controlo externo, mas servem de apoio a este, obrigado, além disso, a dar conhecimento ao Tribunal de Contas correspondente de qualquer irregularidade ou ilegalidade, sob pena de responsabilidade solidária.
7. PRESTAÇÃO DE CONTAS
De referir que presta contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos, ou pelos quais responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Todo o aparato institucional e normativo, estabelecido em normas constitucionais e infra-constitucionais a respeito do controlo, visa a que se conheçam os actos praticados pelos gestores públicos na utilização dos recursos pertencentes ao povo. Para isso, cria a Constituição a obrigação para esses gestores do oferecimento de suas contas, organizadas e elaboradas conforme as normas de caráter financeiro emanadas do Poder Legislativo e subsidiadas pelas normas expedidas pelos órgãos de controlo. A prestação de contas a que estão obrigados os administradores públicos não representa, como dissemos no início, uma desconfiança em relação às actividades por estes desenvolvidas. Representa, apenas, uma informação que é prestada ao povo, a respeito do modo como seu dinheiro foi utilizado. É o mínimo a que o povo tem direito, no tocante à condução dos seus negócios, por parte dos que dele receberam delegação.
As informações prestadas ao povo devem conter os elementos a que aqui nos referimos ao longo desta palestra, assim como se revestir dos princípios que orientam a sua elaboração ese subordinar ao controlo dos órgãos constitucionalmente encarregados da fiscalização. Assim fazendo, o administrador público age com a necessária transparência, que é, hoje, sob o pálio da Constituição actual, o vinco que caracteriza o comportamento da administração.
Transparente quer dizer, segundo os léxicos, claro, límpido, cristalino. O que é claro é desprovido de sombras ou de manchas. Administração transparente é aquela em relação à qual nada é encoberto, manchado, sombreado. Tudo é revelado. E melhor instrumento para a transparência da administração não há do que a prestação de contas dos actos por ela praticados. Prestação de contas que não significa apenas aquilo que a esse título é remetido aos Tribunais de Contas ao fim de cada exercício, mas a demonstração correcta e sincera, a qualquer época, do que a administração vem fazendo pela colectividade.
É esse o espírito que deve imbuir os administradoresde órgãos de Estado a fim de demonstrarem a transparência e a imparcialidade na prestação de contas.
8. METODOLOGIA
Após a pesquisa, consulta de vários documentos e compilação de dados foram criados mecanismos que se basearam no resumo da matéria e escrituras de vários autores. De notar que os meios de comunicação social também serviram para a efectivação desta obra. A pesquisa bibliográfica fez-se necessária para a conceituação dados obtidos através de outras fontes. Já as consultas na internet possibilitaram a colecta de alguns dados que não foram encontrados na pesquisa bibliográfica.
9. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante do quadro apresentado, pode-se constatar o nosso país não possui um sistema de informação ao público completo e actualizado. O despreparo e a resistência dos funcionários, além de comprometer esse acesso, mostra que não é comum disponibilizar informações relativas à administração do estado para a sociedade. Na maior parte das vezes, os funcionários conhecem apenas a rotina do seu trabalho, sem um conhecimento mais profundo do assunto. Não existem relatórios simplificados para consultas, eles são, na maior parte das vezes, longos e complexos, sendo de difícil entendimento para a população, que não tem conhecimento técnico. Em geral, os dados disponibilizados são incompletos, desorganizados e desactualizados, além de alguns ficarem centralizados, comprometendo a disseminação das informações. Tudo isso contribui para diminuir a transparência da administração e consequentemente sua eficácia, já que o controlo social aumenta a qualidade dos serviços públicos. Quanto mais bem informado o cidadão, melhores condições têm de participar dos processos decisórios e de apontar falhas. A transparência e a prestação de contas dos actos da administração pública são formas da população conhecer como seus representantes estão aplicando os recursos públicos. Isso realimenta o sistema, garantindo maior controlo social.
10. RECOMENDAÇÕES
A gestão das contas públicas é um dever de todos os servidores públicos. Tanto do ponto de vista da transparência e da prestação de contas àqueles que contribuem para a formação da receita pública (os contribuintes) quanto do ponto de vista da garantia de que os serviços sejam prestados com qualidade. O orçamento público é um dos pilares da democracia e deve ser objecto da avaliação e do controlo da sociedade sobre o desempenho do governo. Assim é importante que o Estado garante sempre a informação de forma clara a fim de não haver descrepâncias e desentendimento com os contribuíntes. É necessário que os contribuintes procurem saber de uma forma clara e transparente as contas públicas.
Contudo, o presente trabalho não termina por aqui. Recomendamos aos académicos, intelectuais, pesquisadores que está aberto um espaço para dar continuidade às investigações e/ou o debate sobre o mesmo.
11. BIBLIOGRAFIA
Paiva, Paulo(2002), Sobre Ética, Economia e Boa Governança, trabalho apresentado no Terceiro Encontro de Representantes Setoriais da Comissão de Ética Pública, Seminário Internacional sobre Ética como Instrumento de Gestão Pública, Brasília, DF.
Melo Neto, J.C.(1997), A Educação pela Pedra e Depois, Editora Nova Fronteira, Rio de Janeiro.
Paulo Paiva(2003), Por um novo regime fiscal na América Latina, artigo publicado em Valor Econômico, edição de 6 de agosto de 2003.
http://www.clad.org.ve/fulltext/0043714.pdf, acessado a 12 de Maio de 2008 às 09:34 horas
http://www.niltonandrade.com.br/index.php?option=com_content&task=view&id=22&Itemid=61, acessado a 12 de Maio de 2008 às 12:10 horas
